历史学家会清晰地知道，在场和不在场，所获取的信息是完全不一样的。这也是人们在远处看待一个异国时时常会感受到的：你读到的越多，知道自己不在场的感觉会越明显。

这是我读完《美国官僚体制：政府机构的行为及其动因》之后最直接地感受。人们知道“三权分立”，行政权、立法权、司法权；但这种字面的描述其实很难和美国的实际结合起来；人们谈到议会民主，但美国和英国，以及欧陆国家，按照作者的说法是截然不同的。或者说美国的政治运行是独一份的。

这种“独一份”的理解是从解读美国政府机构（此处指联邦政府机构）的运行中逐渐展开。

美国历史上有很多意图扩张联邦机构的总统，第一个这么干的人应该是威尔逊，真正大幅扩张联邦机构的则是小罗斯福。但历史上也有很多不信任官僚的，典型的比如尼克松。也有很多保守派总统觉得，政府里的自由主义者太多了，会妨碍政策的落地。

本书作者回答了这种情形实际上并未出现过。联邦机构面临很多约束，从定位、政治环境、预算、社会环境、领导者、工作投入和产出可量化的程度等等，职员的专业偏好和政治取向当然也是影响因素之一，但在大部分情况下，后者的影响微乎其微。作者按照工作的投入、产出是否能显著地观察到，将机构分成了四类，其中，仅有那些投入和产出都难以观察到的机构，有可能受到官僚专和政治偏好的影响较大。

另一个问题是，联邦机构受到哪些约束？这里作者指出，与人们通常的观念相反，认为联邦机构“官僚主义”，效率低是不正确的，这是因为人们没有完整地看到这个问题。

首先是联邦机构面临多重约束，传统上来说，联邦机构并不如“三权分立”的字面意义上说的只向总统负责。联邦机构一直有两个“爸爸”，一方面是总统，另一方面是国会。早期的美国国会甚至会直接通过法案确定如今看起来属于行政事务的事项（比如关税税则，或者授予特定公司特定合同等），如今，国会主要通过拨款、听证、质询等控制联邦机构。

但应付两个“爸爸”，对于联邦机构来说既是约束，让机构必须考虑到来自总统和来自议员多方面的诉求；但同时也给机构争取自身独立地位带来了腾挪的空间。

进入60年代之后，情况进一步变得复杂。这就是法院通过扩大”民诉官“的范围，对行政的积极干预。在整个19世纪——作者举了个人诉海军部的例子——美国法院倾向于认为，联邦政府只要遵循了国会制定的法律，在这个前提下，其如何行政属于政府的自主权。在这种理念下，法院严控受理非利害相关人员起诉政府。

但民权运动兴起之后，法院主动介入，扩大“民诉官”的范围。如果联邦机构执行一项政策，需要证明自身行动的合理性；政策执行的后果，个人和团队也可以对其提起诉讼推翻或要求重新规划。

这种改变，作者认为一方面加强了律师在联邦机构中的作用（“只有律师才能摆平律师”），另一方面也改变了联邦机构的行为，因为利益集团可以通过诉讼对行政进行干预，所有政策落地之前都会主动进行合法性方面的自主评估。

回到联邦机构的“效率”这一点上来，可以将联邦政府的目标拆解成“主要目标”和“情景目标”，前者是创设机构的法案中提及的目标，而后者，则是指在达成目标过程中，联邦机构是否兼顾了公平、平权等情景目标。典型的例子是，警察很少回应为犯罪率上升而被开除，但经常会因为粗暴对待特定人群而被开除。

然而在评估“效率”时，人们仅仅考虑到机构的主要目标；但要人们说出对一个机构的看法，他们想到的往往是情景目标。

以上这些，大部分是美国独有的。作者在最后一部分比较了美国和英国、欧陆的区别。按照作者的对比，英国和欧洲的议会制，才是真正意义上的“三权分立”，即议会和法院并不干涉行政机构的自主权。这也导致，在实现特定目标上，美国以外的机构更有效率。

但作者并不认为美国机制有什么不对。本质上，美国的机制是开国者有意设计的。开国者并没有想象过一个能深度干预社会的政府，因此“效率”在有限小政府设计中是无关紧要的。这套机制的核心在于，既防止少数人独裁，也防止多数人暴政，所以无尽的冲突、协商、妥协，反而是其核心要义。美国的文化，没有充分的法国和英国那样被君主“统治”的传统，议会民主可以很平滑地将统治权从君主转移到另一个实体，但美国则没有这样的基础。因此，作者评价说，官僚在别处至少是受到信任的。在英国或者法国，很少有人会抱着全盘怀疑的态度去看一个专业官僚机构制定的法规，但在美国这司空见惯。

随着“小政府”事实上的消亡（虽然理念一直存活），这套机制运行中的冲突和繁文缛节也就越来越多，这本质上是因为它并不是为一个大政府和效率目标设计的。作者认为，这其实还不错，虽然效率不是它所长，但在其他方面，这套体系仍然运转得很——如果能有所改进，那就更好了。但改进的方向未必是议员们想象的那样。